▲ 기후변화에 관한 유엔 기본협약 교토의정서는 1997년 교토에서 채택됐고 2005년에 발효됐다.

1997년 12월 11일 일본 교토 시내 국립교토국제회관에서 개최된 지구 온난화 방지 교토 회의(COP3) 제3차 당사국 총회에서 교토의정서가 채택됐다. 정식 명칭은 ‘기후변화에 관한 유엔 기본협약 교토의정서(Kyoto Protocol to the United Nations Framework Convention on Climate Change)’.

지구 온난화의 규제 및 방지를 위한 국제 협약인 기후변화협약의 수정안인 교토의정서는 세계가 구축해 온 협력체계 중 가장 대표적인 국제 협약이었다. 교토의정서는 55개국 이상이 비준하고 비준 당사국 중에서 부속서 1에 해당하는 선진국들 즉, 미국, 영국, 일본 등 38개국의 온실가스 배출량이 전 세계 배출량의 55% 이상을 점유할 경우 발효된다.

비준국은 6종류 온실가스 배출량 감축해야

2001년에는 세계 최대의 이산화탄소 배출국가인 미국이 협약에서 탈퇴하면서 발효가 불투명해졌다. 그러나 교토의정서는 2004년 11월 러시아가 비준한 뒤 2005년 2월 16일 공식 발효되면서 국제 협약으로서 법적 효력을 갖게 됐다.

현재 교토의정서를 비준한 국가는 141개국, 전 세계 이산화탄소 배출량 61.6%를 차지하는 국가들의 지지를 받고 있다. 교토의정서 인준 국가는 이산화탄소를 포함한 여섯 종류의 온실가스의 배출량을 감축해야 하며 배출량을 줄이지 않는 국가에 대해서는 비관세 장벽을 적용한다.

교토의정서의 1차 의무감축은 38개 선진국을 대상으로 2008년부터 2012년까지, 2차 의무감축은 개발도상국을 대상으로 2013년부터 2017년까지 시행될 예정이었다. 1차 대상국의 배출 감소량은 5.2%이지만 국가별로 차등 적용하는 것이었고 우리나라는 개도국으로 분류돼 1차 의무 대상국에서 제외됐다.

야심 차게 출발했지만 교토의정서 체제는 근본적 한계를 안고 있었다. 당시 세계 최대의 이산화탄소 배출국가인 미국이 비준하지 않았고 2010년 이후 온실가스 배출량 세계 1위(이산화탄소 기준)인 중국과 3위인 인도는 교토의정서 개발도상국으로 분류돼 이산화탄소 감축 의무가 부과되지 않았다.

이러한 상황은 1차 공약(2008~2012)이 끝나는 2012년 당사국 총회(UNFCCC COP18)에서 교토의정서를 2013년부터 2020년까지 8년간 연장하는 데 가까스로 합의하면서 드러나기 시작했다. 온실가스 주 배출국가인 미국, 중국, 일본, 러시아 등 이른바 ‘빅4’가 교토의정서 2라운드에 불참하기로 하면서 이 체제는 사실상 빈 껍데기가 된 것이었다.

교토의정서 체제의 한계와 실효성 논란

이 회의에서 195개 국가는 2차 공약 기간인 2020년까지 온실가스를 1990년 대비 25~40% 감축하자는데 합의했다. 유럽연합과 호주, 스위스, 우크라이나 등 34개국은 온실가스 의무감축국으로 정해져 2020년까지 1990년 대비 0.5~20%의 온실가스를 의무감축하기로 했다. 그러나 이들 국가의 온실가스 배출량을 다 합쳐도 전 세계 온실가스 배출량의 15%밖에 되지 않는다.

나머지 국가들은 2차 공약 기간 의무감축국으로 참여하지 않아 1차 때보다 교토의정서의 동력이 떨어졌다. 특히 1차 때 의무감축을 이행했던 온실가스 배출량 4·5위의 러시아와 일본은 2차 공약 기간에는 의무감축을 하지 않겠다고 선언했다. 캐나다와 뉴질랜드도 2차 공약 의무에서 빠졌다. 중국과 인도는 2차 공약 기간에도 이산화탄소 감축 의무를 지지 않겠다고 발표했다.

77그룹(개도국 그룹)은 선진국이 기후변화 적응 및 대비에 지출되는 비용 지원을 확실히 해달라며 요구했다. 우리나라는 2020년까지 전혀 감축하지 않을 경우 대비 온실가스를 30% 감축하겠다고 선언했다.

2015년 파리에서 열린 당사국 총회(UNFCCC COP21)에서 마침내 국제사회의 기후변화 대응이 선진국 위주에서 개도국도 동참하는 패러다임으로 전환됐다. 195개 선진·개도국 모두가 지구 온난화 등 전 지구적인 기후변화 대응에 참여하기로 하고 5년마다 상향된 감축 목표를 제출하고 탄소 감축 약속 이행을 점검하기로 한 것이다.

2020년 이후는 파리기후협약 체제로

이 합의가 바로 2020년 만료되는 기존의 교토의정서 체제를 대체하는 파리기후협약이다. 유럽 등 선진국에 대해서만 감축 의무를 부과한 교토의정서 체제의 한계를 극복하기 위해 선진국의 선도적 역할을 강조하면서도 개발도상국도 그 감축 의무를 지기로 한 것이다.

1997년 채택된 교토의정서(2005년 발효)는 온실가스 감축과 관련한 첫 국제 협약이었지만 앞서 언급한 것처럼 선진국에만 감축 의무를 규정하고 목표도 하향식으로 할당함으로써 국가 간 갈등이 적지 않았다.

미국은 초기부터 의정서 참여를 거부했고 일본·캐나다·러시아·뉴질랜드 등이 잇따라 교토의정서를 탈퇴했다. 또 세계 최대 온실가스 배출국인 중국과 인도(3위) 등 개도국에는 감축 의무가 부과되지 않아 실효성이 떨어진다는 비판도 끊이지 않았다.

그러나 2020년부터 적용되는 ‘파리협약’(신기후체제)은 기후 온난화 등에 대응해야 할 의무를 세계 모든 나라에 지우고 이를 실천할 새로운 규범을 담았다. 특히 주요 온실가스 배출국인 미국과 중국 등이 포함돼 실질적인 내용을 담보할 수 있게 됐다.

온실가스 감축 방식도 국가별 의무감축분을 일방적으로 할당했던 과거 방식이 아니라 각 나라가 스스로 감축 목표를 결정할 수 있게 하는 유연한 접근방식을 선택했다. 당사국이 정한 이 감축 목표 자체는 구속력이 없다.

▲ 2017년 11월, 유엔 기후변화협약 총회(COP23)에 참석한 피지 소년 ⓒ연합뉴스

그리고 2017년 11월 독일 본에서 열린 당사국 총회(UNFCCC COP23)에서 195개 참가국 대표단은 2015년 체결된 파리기후변화협약을 실천하기 위해 2018년 이행하기로 한 조치들을 실천하는 데 합의했다. 2001년 교토의정서 체결로 만들어진 '적응기금'이 기후변화 대응에 취약한 개발도상국 등에 파리협약을 지원하게 됐다.

그러나 파리기후협약도 순탄하지만은 않다. 2017년 6월 미국 대통령 트럼프는 미국의 불이익을 이유로 협약에서 탈퇴하겠다고 선언했다. 이어 미 행정부 측은 최근 기후변화행동을 위한 기금을 삭감한 데 이어 총회에서도 재정 협상에서 비우호적인 태도를 보였다고 한다.

인류의 미래에 대한 투자지만 길은 멀다

에마뉘엘 마크롱 프랑스 대통령이 총회 연설에서 “유럽이 미국을 대신할 것”이라 말해 박수를 받은 것은 그런 상황에서다. 또 총회 기간에 프랑스, 독일 등 20개국은 ‘석탄 이후의 에너지에 관한 국제 연맹’을 발족시키며 2030년까지 석탄 화력발전을 퇴출하기로 합의했다.

▲ 2015년 파리에서 체결된 파리기후협약으로 기후변화에 대응하는 국제사회의 패러다임이 바뀌게 됐다.

나라마다 이해가 다른 데도 기후변화에 대한 국제 협약이 가능했던 이유는 무엇일까? 지구 온난화가 현재의 추세로 지속할 경우 인류가 맞을 수밖에 없는 재앙적 현실을 예방하자는 국제적 공감대 덕분이었다. 그러나 이러한 대의명분도 각국의 단기적 이해 앞에서 일정 부분 어그러질 수밖에 없는 현실은 안타깝다.

우리나라는 2030년 온실가스 배출 전망치 대비 37%를 감축하겠다는 목표를 기후변화에 관한 유엔 기본 협약(UNFCCC) 사무국에 제출했다. 이 가운데 11.3%에 해당하는 양은 해외 감축 사업 및 배출권 구매 등으로 충당할 계획이라고 한다.

2005년 발효된 교토의정서에 따르면 일정한 기준에 맞는 조림사업을 한 나라는 인센티브로 이산화탄소 배출 허용량을 더 확보하거나 이산화탄소를 더 배출할 권한을 다른 나라나 기업에 매각할 수 있다. 우리나라는 탄소 배출권 확보하기 위해 인도네시아 등 해외에 ‘신규 조림 및 재조림 청정개발 사업’을 벌이고 있다.

그러나 탄소 배출권 거래제는 국가와 기업의 온실가스가 줄어들기보단 느슨한 배출권 할당으로 인해 오히려 선진국 기업들의 이익만 더 늘어나기만 할 뿐 온실가스 감축 효과는 없다는 비판도 엄연하다.

우리나라는 2007년 기준으로 온실가스 배출량이 경제 협력 개발 기구(OECD) 국가 중 9위이고 최근 20여 년 간 이산화탄소(CO2) 배출 증가 속도가 경제협력개발기구(OECD) 회원국 중 1위이다. 점증하는 온실가스 배출량을 줄이려는 특단의 고민과 노력이 필요한 이유다.

<참고 자료>

- 위키백과

- 나무위키

- 기후변화협약 당사국 총회 관련 신문기사 2012년, 2015년, 2017년

- 한국에너지공단 상상 에너지 공작소

* 꽤 시간을 들여서 공부했지만 교토의정서 전후 상황을 조감하는 자료를 찾지 못해 각각 다른 자료를 조합해 그린 얼개다. 제 나름의 이해를 바탕으로 재구성했지만 오류가 있을 수 있다. 지적해 주시면 바로잡도록 하겠다.