1954년 11월 29일, 이승만의 자유당 정권이 당시 정족수 미달로 부결된 헌법 개정안을 사사오입(四捨五入)이라며 통과시켰다. 개헌안의 골자는 “초대 대통령에 한해 중임 제한을 없앤다”는 것. 이승만의 종신 집권을 위한 개헌안이었다.

이승만, 사사오입 개헌으로 헌법을 짓밟다

1954년 5월 총선거에서 원내 다수를 차지한 자유당은 같은 해 9월 8일 “초대 대통령의 중임 제한을 폐지”하는 개헌안을 국회에 제출했다. 당시 자유당 소속 의원은 137명이었으나 해당 개헌안을 공개적으로 반대하는 의원들이 있어 가결을 안심하긴 일렀다. 아니나 다를까 11월 27일 국회 표결 결과 이 개헌안은 아슬아슬하게 부결됐다.

당시 개헌안의 가결정족수는 ‘재적의원 203명의 2/3인 136명’이었다. 개표 결과 찬성은 한 명이 모자란 135명이었다. (반대 60, 기권 7) 당시 국회 부의장 최순주(자유당)도 부결을 선포할 수밖에 없었다. 야당 의원들은 안도했으나 자유당 정권은 자신들의 기도를 포기하지 않았다.

원래 재적의원 203명의 2/3은 135.33…명이다. 의결정족수는 이 숫자보다 많아야 하므로 136명이 돼야 한다. 헌데 이승만은 당시 대한수학회 회장이었던 최윤식 교수를 내세워 사사오입(4는 버리고 5는 올린다), 즉 반올림을 하는 것이 맞다며 표결 결과를 뒤엎으려고 했다.

11월 29일 월요일에 열린 국회에서 자유당 감찰부장인 깡패 이정재와 그의 수하들, 이른바 '동대문 사단'이 방청석을 가득 채운 가운데 국회 부의장 최순주는 본회의에 앞서 개헌안 통과를 선포했다. 이에 반발한 야당 의원과 일부 여당 의원이 퇴장하자 125명의 자유당 의원들은 개헌안 통과 확정을 의결했다.

발췌개헌(1952), 헌법 유린의 시작

절차적 정당성은 말할 것도 없고 내용 면에서도 헌법의 기본 정신을 유린한 이 헌법 개정으로 이승만은 1956년 제3대 대통령 선거에 출마할 수 있었다. 이승만은 70%의 지지를 받아 무소속 조봉암을 누르고 당선되었고 이는 1960년 3·15(제4대 대선) 부정선거로 이어졌다.

그러나 사상 유례없는 노골적인 부정선거에 분노한 시민들의 봉기가 4·19혁명으로 이어졌고, 결국 이승만 정권은 무너졌다. 살아서 자신의 동상을 세웠던 초대 대통령 이승만은 대통령직에서 물러나 미국으로 망명했다가 1965년에 망명지 하와이에서 죽었다.

▲ 미국 하와이로 망명하기 위해 비행기에 오르는 이승만 전 대통령. 1960년 5월 29일.

▲ 사사오입 개헌안이 통과될 때 방청석에서 의원들을 위협했던 깡패 이정재는 5.16쿠데타 뒤에 단죄되었다.

상하이 대한민국 임시정부의 초대 국가수반(국무총리제)이었던 이승만은 1948년 정부 수립 뒤 초대 대통령에 올랐다. 이후 헌법은 그의 정치적 야망에 짓밟히면서 누더기가 되어야 했다. 애당초 제헌 헌법의 초안은 양원제의 의원내각제였다. 이승만은 이를 반대하여 대통령 중심제, 대통령 국회 간선, 단원제를 관철해 냈다.

초대 대통령에 오른 이승만은 1952년 7월 7일 자신의 뜻에 따라 이루어진 대통령 국회 간선제를 직선제로, 단원제 국회를 양원제로 바꾸는 제1차 헌법 개정을 주도했다. 한국전쟁의 발발로 정부는 피난지 부산에 옮겨왔고 이승만은 전시 특별법령을 양산하며 비상계엄을 유지하고 있었다.

이러한 상황에서 국회에서 대통령을 선출하는 제도로는 이승만의 재선이 어려웠고 이승만과 자유당 정권은 1951년 11월, 양원제 국회와 대통령직선제를 기본 골자로 하는 개헌안을 제출한 것이다. 물론 이는 당시에는 부결되었다.

1952년 4월, 여소야대의 국회가 123명이 발의한 내각책임제 개헌안을 제출했다. 위기를 느낀 자유당 정권은 한 달 후, 부결된 직선제 개헌안과 같은 내용의 개헌안을 제출했다. 정권은 국회의원을 연행하여 의사당 내에 감금하고, 국회해산을 노린 계엄령을 선포하는 등 공포 분위기를 조성하기 시작했다.

▲ 1952년 부산 정치파동 당시 계엄군은 국회의원 통근버스를 연행하는 등의 반헌법적 횡포를 저질렀다.

그러나 국제적인 비난 여론이 일어나자 정부는 국회해산을 보류할 수밖에 없었다. 이어서 정부는 7월 4일, 직선제 개헌안과 야당의 국무위원 불신임제를 발췌해 만든 일명 ‘발췌개헌안’을 제출했다. 그리고 이 개헌안은 경찰과 군인이 의사당을 포위한 상태에서 국회의원의 기립 투표로 가결되었다.

이승만 정권이 행한 개헌 정국은 이후 ‘부산 정치 파동’이라 불리며 이어진 박정희, 전두환 정권의 국회 탄압에도 좋은 선례가 되었다. 그가 주도한 헌법의 제정과 개정은 모두 자신의 정치적 이해에 따른 것이었을 뿐, 국민의 이익이나 민주주의 발전과는 무관한 것이었다.

▲ 초대 대통령에 취임하는 이승만. 그는 자신의 정치적 야망 때문에 결국은 국민으로부터 버림받았다.

국부? 민주주의 수호자 아닌 파괴자

이승만의 대통령 재임 13년 동안 그가 정치적 이해를 좇은 결과는 그 자신의 권력 확대에만 기여했을 뿐 해방된 신생국가로서의 기초를 다지는 데 이르지 못했다. 식민지 시기 역사 청산의 실패는 그중 가장 뼈아픈 대목이다. 집권 연장을 위하여 헌법을 임의로 재단하고 국민의 기본권을 짓밟은 그는 민주주의의 수호자가 아니라 파괴자에 가까웠다.

▲ 4.19혁명 당시에 끌어내려지고 있는 이승만의 거대한 동상(남산).

4월 혁명 당시, 이승만의 동상이 성난 군중들에 의해 파괴되는 사진은 그에 대한 역사적 평가를 웅변으로 증명하고 있다.